一、基本概念
1.留守儿童：是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。
2.农村留守儿童：因父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、无法与父母正常共同生活的不满十六周岁农村户籍未成年人（农村户籍以是否在农村有土地、宅基地，是村委会还是居委会或当地属于农村低保还是城市低保覆盖范围为判断标准）。
3.困境儿童：是指因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童；因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入困难的儿童；以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。包括事实无人抚养儿童和残疾儿童。（三项中，只要有一项符合要求就是困境儿童）
4.事实无人抚养儿童：是指父母双方均符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的儿童；或者父母一方死亡或失踪，另一方符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的儿童。以上重残是指一级二级残疾或三级四级精神、智力残疾；重病指：卫生部认定的各类恶性肿瘤；慢性肾功能衰竭；器官移植术后的抗排异药物治疗；慢性白血病；再生障碍性贫血；精神分裂症；糖尿病（合并心、脑肾及神经系统慢性病变；脑卒中后遗症（脑出血、脑栓塞、脑血栓引起）；肝硬化（肝功能失代偿期）；肺结核病；系统性红斑狼疮；原发性高血压病（合并有心、脑、肾损害）；冠心病（合并心肌梗塞、心力衰竭、严重心律失常、心脏扩大）；支气管哮喘；慢性支气管炎肺气肿（合并肺心病、呼吸衰竭）；甲亢（浸润性突眼、严重心律不齐、心脏扩大、心力衰竭）；血友病等，以及符合当地城乡居民基本医疗保险、城乡居民大病保险规定的大病病种。失联是指失去联系且未履行监护抚养责任6个月以上；服刑在押、强制隔离戒毒或被执行其他限制人身自由的措施是指期限在6个月以上；死亡是指自然死亡或人民法院宣告死亡，失踪是指人民法院宣告失踪。
5.孤儿：是指失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人，由县级以上民政部门根据有关规定和条件认定。各级政府要按照有利于孤儿身心健康成长的原则，采取多种方式，拓展孤儿安置渠道，妥善安置孤儿。
6.孤弃儿童：是指孤儿和被遗弃儿童，具体包括：失去父母的儿童；儿童福利机构抚养的查找不到父母或其他监护人的儿童（含打拐解救儿童中的此类儿童）；民办机构收留抚养的疑似孤儿、被遗弃儿童；经3个月寻亲程序，仍未查找到父母或其他监护人的流浪乞讨儿童等。
二、中省市出台的相关政策
今天将近几年来中省市出台的一系列政策制度在此逐一梳理。对中省安排的工作通知不在此过多罗列说明。
（一）中央出台的政策
1.农村留守儿童和困境儿童相关政策
（1）《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）
（2）《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）
（3）《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系意见》（民发〔2019〕34）
（4）《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（民发〔2019〕62）
2.孤弃儿童相关政策
（1）《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号）
（2）《民政部办公厅关于印发<“孤儿医疗康复明天计划”项目实施办法>的通知》（民办发〔2018〕30号）
（3）民政部《儿童福利机构管理办法》（2019年1月1日起执行）。主要对儿童福利机构服务对象、服务内容进行了统一规范
（二）省上出台的政策
1.农村留守儿童和困境儿童相关政策
（1）《陕西省人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》（陕政发〔2016〕32号）
（2）《陕西省人民政府关于加强困境儿童保障工作的实施意见》（陕政发〔2016〕38号）
（3）《陕西省民政厅 陕西省综治办 陕西省高级人民法院 陕西省人民检察院 陕西省教育厅 陕西省公安厅 陕西省财政厅 陕西省卫生计生委关于印发陕西省开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动实施方案的通知》（陕民发〔2016〕91号）
（4）《陕西省民政厅陕西省财政厅关于进一步做好困境儿童基本生活保障工作的通知》（陕民发〔2017〕88号）
（5）《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的实施意见》（陕民发〔2019〕52）
2.孤弃儿童相关政策
（1）《陕西省人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的实施意见》（陕政办发〔2011〕5号）
（2）《陕西省民政厅 陕西省教育厅 陕西省财政厅 陕西省人力资源和社会保障厅关于进一步做好全省孤儿高等教育生活保障等工作的通知》（陕民发〔2017〕73）
（3）《陕西省民政厅办公室关于印发<“孤儿医疗康复明天计划”>项目实施细则的通知》陕民办发〔2019〕8号
（三）西安市出台的政策
1.农村留守儿童和困境儿童相关政策
（1）《西安市人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施方案》（市政发〔2017〕5号）
（2）《西安市人民政府办公厅关于加强困境儿童保障工作的实施意见》（市政发〔2017〕116号）
（3）《西安市民政局关于建立农村留守儿童关爱保护工作部门联席会议制度的函》（市民函〔2016〕95号）
（4）《西安市民政局关于印发农村留守儿童关爱保护工作部门联席会议成员单位工作职责的函》（市民函〔2016〕131号）
（5）《西安市民政局 市综治办 市法院 市检察院 市教育局 市公安局 市财政局 市卫计委关于印发西安市开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动实施方案的通知》（市民发〔2016〕385号）
（6）《市民政局 市教育局 市公安局关于开展农村留守儿童摸底排查工作的通知》（市民发〔2016〕125号）
（7）《西安市民政局 西安市财政局西安市事实无人抚养儿童生活保障工作的通知》（市民发〔2018〕28）
2.孤弃儿童相关政策
（1）《西安市孤儿基本生活费发放实施办法》（市政办发〔2011〕102号）
（2）《西安市民政局 西安市教育局 西安市财政局 西安市人力资源和社会保障局关于进一步做好全市孤儿高等教育生活保障等工作的通知》（市民发〔2017〕413号）
（3）《西安市民政局转发省民政厅办公室关于开展孤弃儿童养育情况大排查的通知》（市民发〔2018〕178号）
（4）《西安市民政局关于印发儿童福利工作有关示范文本的通知》（2019年3月6日）
今天重点就市上的文件中对农村留守儿童关爱、困境儿童、孤儿等关爱保护保障等政策制度进行归纳说明。
农村留守儿童关爱政策：一是落实联席会议制度。按照要求，各区县、开发区要结合实际将农村留守儿童关爱保护工作列入政府重要议事日程和重点民生工作安排，建立部门联席会议制度，制定切实可行的农村留守儿童关爱保护工作方案。市上成立了由政府主导、民政牵头的农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作联席会议，有27个成员单位参加。二是持续深化“合力监护·相伴成长”专项行动，落实委托监护、强制报告、户籍登记、控辍保学等关爱措施。具体来说就是要强化家庭监护主体责任，始终明确父母是孩子的第一监护人，父母不在身边或无力监护的，要指导村儿童主任，协助监护人和受委托监护人签订委托监护确认书，确保孩子日常生活有人监护；如果留守儿童没有户口，我们要发挥联席会议机制积极与公安机关联系，落实儿童的户籍；如果留守儿童辍学，我们要和教育部门联系及时做好儿童返校复学或送教上门工作。三是明确强制报告主体。学校、幼儿园、医疗机构、村（居）民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员，在工作中发现农村留守儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况的，必须在第一时间向公安机关报告，并协助公安机关做好调查和应急处置工作。负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。其他公民、社会组织积极向公安机关报告的，应及时给予表扬和奖励。四是完善农村留守儿童和困境儿童信息管理系统，认真做好每季一次摸底排查及信息更新工作，实现一人一档和动态管理。要及时把辖区内所有农村留守儿童、困境狡儿童和结对帮扶对象等信息录入到农村留守儿童和困境儿童信息管理系统中，并建立纸质信息档案，做好动态更新。
困境儿童保障政策：目前对困境儿童我们主要落实五项分类保障政策。第一类是对没有法定抚养人的儿童，纳入孤儿保障体系；第二类是对于无劳动能力、无生活来源、法定抚养人无抚养能力的未满16周岁儿童，纳入特困人员救助供养范围；第三类是对于法定抚养人有抚养能力但家庭经济困难的儿童，符合最低生活保障条件的，纳入低保范围并予以分类保障；第四类是对于遭遇突发性、紧迫性、临时性基本生活困难家庭的儿童，按规定实施临时救助，救助标准上浮不低于10%；第五类是对于符合残疾人两项补贴政策的残疾儿童，按规定纳入补贴范围。
事实无人抚养儿童保障政策：一是强化基本生活保障。属于事实无人抚养儿童纳入社会散居孤儿范围，按照每人每月800元的基本生活费发放。二是完善教育资助救助。对考取并就读于教育部门核准的普通全日制本科学校、高等专科学校和高等职业学校的事实无人抚养儿童，按照市民政局、市教育局、市财政局、市人力资源和社会保障局《关于进一步做好全市孤儿高等教育生活保障等工作的通知》（市民发〔2017〕413号）要求给予保障。享受其它保障待遇的事实无人抚养儿童，按照事实无人抚养儿童生活费标准，在其本人享受的资金额度基础上补齐，不重复享受。三是加强医疗康复保障。对符合条件的事实无人抚养儿童按规定实施医疗救助，分类落实资助参保政策。重点加大对生活困难家庭的重病、重残儿童救助力度。加强城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助有效衔接，实施综合保障，梯次减轻费用负担。符合条件的事实无人抚养儿童可同时享受重度残疾人护理补贴及康复救助等相关政策。四是督促落实监护责任。人民法院、人民检察院和公安机关等部门应当依法打击故意或者恶意不履行监护职责等各类侵害儿童权益的违法犯罪行为，根据情节轻重依法追究其法律责任。对符合《最高人民法院 最高人民检察院 公安部 民政部关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（法发〔2014〕24号）规定情形的，应当依法撤销监护人监护资格。对有能力履行抚养义务而拒不抚养的父母，民政部门可依法追索抚养费，因此起诉到人民法院的，人民法院应当支持。民政部门应当加强送养工作指导，创建信息对接渠道，在充分尊重被送养儿童和送养人意愿的前提下，鼓励支持有收养意愿的国内家庭依法收养。
孤儿保障政策：孤儿（散居孤儿）除了可以享受每月800元基本生活费以外，身体上生病或残疾的，还可以享受民政部“明天计划”的项目资助，具体范围包括：一是诊疗费用，孤儿1年内在定点医院累计1000元以上的自付部分；二是康复费用，孤儿在定点医院接受专业康复训练费用，每人每年不超过3万元；三是特殊药品费用，主要针对孤儿患心脏病服用波生坦、患结节硬化症服用雷帕霉素和依维莫司的药品费用自付部分；四是辅具器具配置费用，主要针对配置假肢、人工耳蜗、助听器等费用的自付部分；五是体检费用，孤儿每2年1次体检，每人每次不超过800元；六是住院服务费用，按孤儿住院治疗例数，每人每次一般为7000元，每人每年不超过2次。本项目资助范围是0-18周岁孤儿和孤儿年满18周岁后仍在校就读的，其医疗康复费用的自付部分（即相关费用总额扣除医保报销、大病保险报销、医疗救助、康复救助、慈善捐助等费用后剩余部分）。
孤儿大学生（高等教育）资助政策：具有西安户籍，年满18周岁，考取了教育部门核准的普通全日制本科学校、高等专科学校和高等职业学校，且录取时是孤儿的。一是享受生活补助费。在本人入校报到当月起，参照我市孤儿机构供养标准，也就是每人每月1000元生活补助费，主要用于基本生活、文具等日常支出和往返车费的补助，毕业次月停发。二是享受在校学费资助，学费除享受国家教育资助的部分外，标准剩余的部分由民政部门按学年予以资助。资助上限为每人每学年不超过1万元。因此，考取了普通全日制本科学校、高等专科学校和高等职业学校的孤儿新生，可以持《入学通知书》到户籍所在地县级民政部门，填写相关申请表格。县级民政部门经过核准后，把生活费打入学生个人账户，再按照学校核对后的学费标准，把学费打入学校账户。三是享受就业补助资助。依照《陕西省财政厅、陕西省人力资源和社会保障厅关于印发<陕西省就业补助资金管理暂行办法>的通知》，按规定享受就业见习补贴、求职创业补贴、职业培训补贴、社会保险补贴和一次性创业补贴等就业补助。四是其他资助。在校孤儿学生按照特困生享受现行其他各类资助。
特别说明：孤儿、属于特困人员的儿童、法定抚养人无抚养能力的未满16周岁儿童、事实无人抚养儿童，参加基本医疗保险的个人缴费部分从医疗救助资金中给予全额资助。
三、工作职责
中省出台的关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见中，进一步明确了未成年人救助保护机构保和儿童福利机构功能定位。未成年人救助保护机构对生活无着的流浪乞讨、遭受监护侵害、暂时无人监护等未成年人实施救助，承担临时监护责任，组织开展农村留守儿童和困境儿童关爱服务职责。儿童福利机构是指民政部门设立的，主要收留抚养由民政部门担任监护人的未满18周岁儿童，其主要承担的是长期监护责任。
同时也进一步明确了加强儿童工作队伍建设的总体要求。在村（居）一级设 “儿童主任”，具体负责村（居）农村留守儿童和困境儿童关爱服务工作；在镇（街办）一级设“儿童督导员”，具体负责镇（街办）的关爱服务工作。
（一）未成年人救助保护机构工作职责
未成年人救助保护机构在本级民政部门领导下，组织开展以下工作：
1.负责对生活无着的流浪乞讨、遭受监护侵害、暂时无人监护等未成年人实施救助，承担临时监护责任。
2.负责定期分析评估本地区农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作情况，有针对性地制定工作计划和工作方案。
3.负责为乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会开展的监护监督等工作提供政策指导和技术支持，为乡镇人民政府（街道办事处）推进农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作提供政策支持。
4.负责指导开展农村留守儿童和困境儿童基本信息摸底排查、登记建档和动态更新。
5.负责协调开通未成年人保护专线，协调推进监护评估、个案会商、服务转介、技术指导、精神关怀等线上线下服务，针对重点个案组织开展部门会商和帮扶救助。
6.负责组织或指导开展儿童督导员、儿童主任业务培训。
7.负责支持引进和培育儿童类社会组织、招募志愿者或发动其他社会力量参与农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作，并为其开展工作提供便利。
8.负责组织开展农村留守儿童、困境儿童、散居孤儿等未成年人保护政策宣传。
9.负责对流浪儿童、困境儿童、农村留守儿童等未成年人依法申请、获得法律援助提供支持。
10.负责协助司法部门打击拐卖儿童、对儿童实施家暴以及胁迫、诱骗或利用儿童乞讨等违法犯罪行为。
（二）儿童督导员工作职责
儿童督导员在乡镇人民政府（街道办事处）领导和上级民政部门指导下，组织开展以下工作：
1.负责推进农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障等工作，制定有关工作计划和工作方案。
2.负责儿童主任管理，做好选拔、指导、培训、跟踪、考核等工作。
3.负责农村留守儿童、困境儿童、散居孤儿等信息动态更新，建立健全信息台账。
4.负责指导儿童主任加强对困境儿童、农村留守儿童、散居孤儿的定期走访和重点核查，做好强制报告、转介帮扶等事项。
5.负责指导村（居）民委员会做好儿童关爱服务场所建设与管理。
6.负责开展农村留守儿童、困境儿童、散居孤儿等未成年人保护政策宣传。
7.负责协调引进和培育儿童类社会组织、招募志愿者或发动其他社会力量参与儿童工作。
8.负责协助做好农村留守儿童、困境儿童、散居孤儿社会救助、精神慰藉等关爱服务工作。
（三）儿童主任工作职责
儿童主任在乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会指导下，组织开展以下工作：
1.负责做好农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障日常工作，定期向村（居）民委员会和儿童督导员报告工作情况。
2.负责组织开展信息排查，及时掌握农村留守儿童、困境儿童和散居孤儿等服务对象的生活保障、家庭监护、就学情况等基本信息，一人一档案，及时将信息报送乡镇人民政府（街道办事处）并定期予以更新。
3.负责指导监护人和受委托监护人签订委托监护确认书，加强对监护人（受委托监护人）的法治宣传、监护督导和指导，督促其依法履行抚养义务和监护职责。
4.负责定期随访监护情况较差、失学辍学、无户籍以及患病、残疾等重点儿童，协助提供监护指导、精神关怀、返校复学、落实户籍等关爱服务，对符合社会救助、社会福利政策的儿童及其家庭，告知具体内容及申请程序，并协助申请救助。
5.负责及时向公安机关及其派出机构报告儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力或不法侵害等情况，并协助为儿童本人及家庭提供有关支持。
6.负责管理村（居）民委员会儿童关爱服务场所，支持配合相关部门和社会力量开展关爱服务活动。
四、工作中应重点注意的几个问题
（一）年龄问题。农村留守儿童的年龄不超过16周岁，困境儿童的年龄不超过18周岁。
（二）户籍问题。儿童户籍必须为西安市户籍。农村留守儿童还要满足农村户籍（农村户籍以是否在农村有土地、宅基地，是村委会还是居委会或当地属于农村低保还是城市低保覆盖范围为判断标准）。
（三）农村留守儿童和困境儿童认定不准确的问题。鄠邑区蒋村镇官家堡儿童官晨霄（母亲从孩子出生时间就离家出走，父亲外出打工多年未回），应该是事实无人抚养儿童，但认定为农村留守儿童。
（四）相关生活补助资金发放不及时的问题。散居孤儿生活规定要按月发放，有的区县还存在按季度发放。节日慰问资金要求在六一前发放到位，有的区县没有落实。
（五）儿童信息系统管理不规范的问题。目前儿童信息系统有3种，分别是《全国儿童福利信息管理系统》、《全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统》、《全国村居儿童主任（乡镇督导员）管理系统》。信息录入存在漏填、错填现象，有的缺照片，有的缺监护人姓名，有的把不在学错填为辍学。对超龄的儿童没有及时更新，未从系统中核销。
（六）档案管理问题。镇街和村居两级的档案管理不规范，没有归类，比较零乱，既不便查阅，也不符合要求。
（七）农村留守儿童委托监护责任确认书的签订不规范的问题。通过进村调研了解发现，有的委托监护人与儿童签订《委托监护责任确认书》，逻辑存在问题，失去签订的意义，有的在样表上直接填写，既不严谨，又不美观。
（八）监护临时缺失儿童安置问题。对监护临时缺失儿童，应当送至未成年人救助保护机构临时抚养照料，未成年人救助保护机构抚养照料儿童能力不足的，可就近委托儿童福利机构代为养育并签订委托协议。
《儿童福利机构管理办法》
第二章服务对象
第九条 儿童福利机构应当收留抚养下列儿童：
（一）无法查明父母或者其他监护人的儿童；
（二）父母死亡或者宣告失踪且没有其他依法具有监护资格的人的儿童；
（三）父母没有监护能力且没有其他依法具有监护资格的人的儿童；
（四）人民法院指定由民政部门担任监护人的儿童；
（五）法律规定应当由民政部门担任监护人的其他儿童。
第十条 儿童福利机构收留抚养本办法第九条第（一）项规定的儿童的，应当区分情况登记保存以下材料：
（一）属于无法查明父母或者其他监护人的被遗弃儿童的，登记保存公安机关出具的经相关程序确认查找不到父母或者其他监护人的捡拾报案证明、儿童福利机构发布的寻亲公告、民政部门接收意见等材料。
（二）属于无法查明父母或者其他监护人的打拐解救儿童的，登记保存公安机关出具的打拐解救儿童临时照料通知书、DNA信息比对结果、暂时未查找到生父母或者其他监护人的证明，儿童福利机构发布的寻亲公告，民政部门接收意见以及其他与儿童有关的材料。
（三）属于超过3个月仍无法查明父母或者其他监护人的流浪乞讨儿童的，登记保存公安机关出具的DNA信息比对结果、未成年人救助保护机构发布的寻亲公告、民政部门接收意见以及其他与儿童有关的材料。
第十一条 儿童福利机构收留抚养本办法第九条第（二）项规定的儿童的，应当登记保存儿童户籍所在地乡镇人民政府（街道办事处）提交的儿童父母死亡证明或者宣告死亡、宣告失踪的判决书以及没有其他依法具有监护资格的人的情况报告，民政部门接收意见等材料。
第十二条 儿童福利机构收留抚养本办法第九条第（三）项规定的儿童的，应当登记保存儿童户籍所在地乡镇人民政府（街道办事处）提交的父母没有监护能力的情况报告、没有其他依法具有监护资格的人的情况报告，民政部门接收意见等材料。
父母一方死亡或者失踪的，还应当登记保存死亡或者失踪一方的死亡证明或者宣告死亡、宣告失踪的判决书。
第十三条 儿童福利机构收留抚养本办法第九条第（四）项规定的儿童的，应当登记保存人民法院生效判决书、民政部门接收意见等材料。
第十四条 儿童福利机构可以接受未成年人救助保护机构委托，收留抚养民政部门承担临时监护责任的儿童。儿童福利机构应当与未成年人救助保护机构签订委托协议。
儿童福利机构应当接收需要集中供养的未满16周岁的特困人员。
以上8种情形希望大家在工作中注意把握，避免出现错误。
同志们，我们民政部门按照“民政为民、民政爱民”的宗旨，积极履职，主动作为，儿童福利政策体系不断健全，构建了以孤儿基本生活保障、农村留守儿童关爱保护、困境儿童保障、儿童收养等方面法律法规和政策文件为主体，涉及儿童生活保障、医疗、教育、监护及儿童福利机构管理等方面的制度体系；儿童福利工作体制机制不断完善，层层建立健全了由党委、政府领导牵头的领导协调机制；资金投入不断加大，服务范围不断拓展，工作能力不断加强，初步建成了区县、镇（街道）、村居三级儿童福利工作网络。同时儿童福利工作面临新的形势和任务，需要我们大家勤奋学习，爱岗敬业，用更高水平、更富有成效的工作来服务全市农村留守儿童、困境儿童和孤弃儿童。
陕公网安备 61011202000098号